谦智 | 如何起草审查政府耕地管理政策文件

起草审查政府耕地管理政策文件应遵循一个中心三个基本点。一个中心即吃透中央政策精神。中央关于耕地保护的政策精神立足于三个转变:

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从单纯的数量型保护（严守耕地红线）转变为数量和质量并重型保护（鼓励水田建设和提高耕地粮食产能）。

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从单纯依靠财政资金投入转变为充分调动社会资本和基层县级政府两个积极性，开展土地综合整治，形成完善的土地指标交易市场，有效利用市场化利益激发功能，最大限度降低各级政府财政负担并为基层县级政府创造新增财政收入渠道。

3

从单纯的土地整治项目转变为“土地+N”综合开发模式，以高质量耕地建设保护为龙头，山水林田湖草路林电村城，一体化策划设计实施，助力乡村振兴、城市更新，和产业结构转型升级，实现高质量发展与共同富裕战略目标。

在各级政府和部门多年形成的土地整治项目管理习惯与做法束缚下，要实现三个转变，其过程必定是曲折而艰难，但只要认真吃透中央精神，密切结合地方各县乡自然资源与产业实际，就定能克服各种阻碍，顺利贯彻实现中央要求的三个转变。

具体操作性制度设计中要关注三个基本点：

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地方耕地指标价格标准与中央耕地指标基准价格的相关性。价格是市场的灵魂，高质量的基准价格是市场有效运行的前提和保障。根据相关部门在云南一山区乡镇土地整治项目初步测算结果，平均每亩耕地（水田）建设开发成本在3万到4万之间，所以若指标价格低于8万，很难吸引潜在市场参与主体投入资金开发耕地指标。具体应如何确定各级地方价格基准，需要艰巨复杂的工作投入和长时间的实践经验，所以直接采用中央基准价格执行是个高效率低风险的办法，实践过程中慢慢积累经验和数据后，自然会形成恰当的本土价格标准。

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着眼全局着眼未来算清大账。指标价格定高了，是否会增加成本？若从孤立的项目业主的视角来看，确实会增加项目投资业主的建设成本。但从整个县整个市的总盘子来看，若投资主体大部分是本地国企，则指标收益多留存本市，用于本市的建设和发展。总成本并未增加。谁投资谁收益，巨大的收益空间可有效缓解县级政府财政负担。本地国企在转型过程中由于盈利项目缺乏没有自我造血功能问题也同步得到解决。

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保护好鼓励好利用好县级政府和本土国企参与指标开发的积极性。耕地指标开发，涉及农业种植结构调整，农民具体利益调整问题，和过往利用荒地开发耕地指标的传统模式相比，利益和技术的复杂度高了好几个数量级。但面对困难，各方面应秉承“宜疏不宜堵”的精神，积极沟通，协调配合，而不是各人自扫门前雪，铁路警察各管一段。没有水利、交通等部门的有力配合，不保护好鼓励好利用好县级政府和本土国企参与指标开发的积极性，单靠自然资源部门一家想要实现中央要求是非常困难的。只要深入实地进行具体调研和精心设计，加强项目管理实施技术探索研究，“土地+N”模式中的技术困难就能克服。

律师简介

姚明华 

云南八谦律师事务所  高级合伙人

·八谦碳中和碳达峰交易业务部主任

执业领域：PPP、企业破产清算、重整、金融投资、行政法

联系方式：18187306636

文章编辑：姚明华

文章排版：杨然

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